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嵊州法院承包地征收补偿费用分配纠纷
发布日期:2016-02-29字号:[ ]

嵊州法院承包地征收补偿费用分配纠纷

判决及执行情况的调研报告(2012-2015年度[1]

城市化进程必然伴随着农业土地的征用,而相应土地征用补偿费在集体经济组织成员间的分配容易产生纠纷,成讼为承包地征收补偿费用分配纠纷[2]。此类纠纷具有一定的群体性且争议较大、调解率低,再加之现行法律、法规及司法解释未规定集体经济组织成员资格的具体认定标准,故总结此类案件的审判经验对公正处理此类案件有着现实的意义。

一 概况:收案数量与判决的主导地位

2005年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第一条明确规定,承包地征收补偿分配纠纷人民法院应当依法受理。嵊州法院自受理该类纠纷后,归口民一庭审理。采自通达海审判系统的数据显示,2012年至2015年上半年,嵊州法院民一庭共审结承包地征收补偿费用分配纠纷300件。

表一:年度收案数量及结案方式一览表(单位:件)

年份

审结

判决

调解

撤诉[3]

驳回起诉

2012

78

29

42

6

1

2013

56

51

0

5

0

2014

82

56

0

9

17

2015

84

49

1

34

0

合计

300

185

43

54

18

注1:2012年调解结案的42件由2个系列案[4]和1件独立的案子组成。

2: 2014年驳回起诉的17件案件,被告同为剡湖街道竹前村,为同一系列案。

3:  2015年撤诉的34件分属3个系列案。

(一)分布

从时间分布看,2012年、2013年、2014年、2015年上半年分别为78件、56件、82件、84件,年度收案数量稳中有升,这说明:近年来,该类案件在嵊州地区仍呈多发态势。

从地域分布看,作为被告的14个村分布在三江街道、鹿山街道、浦口街道、剡湖街道和嵊州经济开发区等城乡结合部,与征地活动频繁的地域分布相吻合。

(二)特点

从表一可以看出,该类案件判决结案占主导地位。除少量案件经撤诉、驳回起诉[5]结案外,大部分案件进入实质审理阶段。而一旦进入实质审理阶段的案件往往难以调解而以判决结案。其中,2013年、2014年连续两年无一调解结案的案件,2015年上半年调解结案的案件仅为1件,绝大多数案件以判决方式结案。而2012年成功调解的42件案子中,有41份调解协议上载明的付款金额与原告诉请金额一致,原告并未作出实质性妥协退让。

二 判决:基本情况、基础规范与审理难点

鉴于该类案件判决结案占主导地位,而判决书可以反映出原告类型、被告出庭率、证据认定、判决说理、法律适用以及胜败诉情况等案件基本情况。下面本文通过梳理、总结判决书内容发现该类案件的特点、难点。2012年至2015年上半年,嵊州法院民一庭共判决承包地征收补偿费用分配纠纷案185件。

(一) 原告类型

表二:原告主要类型及败诉原因  (单位:件)

原告主要类型

数量

原告败诉

原告败诉原因

农嫁女及其子女

134

1

出生在分配方案确定之后

大学生

33

8

已参加社会保险

退伍军人及其家属

6

4

已经转业安置

退养人员

5

5

已享受企业职工基本养老保险退休待遇

原告的类型主要分为:农嫁女及其子女、大学生、退伍军人及其家属、退养人员等。与人员流动及户籍迁出的原因相契合:婚姻、求学、当兵等。其中,原告为农嫁女及其子女的案件134件,约占判决总数的7成,比重最大。

调研发现,原告类型不同,被告成功抗辩所依据的事实不同。农嫁女及其子女类案件胜诉率很高,只有1例被判决败诉。此案原告是农嫁女子女,因出生而取得被告成员资格,但系在分配方案确定后取得,故无权参与案涉补偿费用的分配。原告大学生败诉的原因是其已参加社会保险,与被告村在生产、生活方面无实质联系且不依赖被告村土地作为生存保障。退伍军人败诉的原因是原告系已经转业安置的退伍士官,领取了一次性就业补助金,应被视为安置在城镇生产、生活,与被告村在生产、生活方面无实质联系且不依赖被告村土地作为生存保障。退养人员败诉的原因为享受企业职工基本养老保险退休待遇,且曾承诺不享受被告村的一切分配与补助。

(二)被告出庭情况

表三:被告出庭情况一览表

开庭

被告未出庭

未出庭败诉率

出庭

出庭胜诉率

24次

12次  

100%

12次

33%

2012年至2015年,共开庭24次,出庭12次,出庭率为50%。未出庭的案件,被告败诉率为100%,而出庭应诉的案件,被告胜诉率为33%,可见该类案件的被告村集体通过积极出庭、举证来实现反败为胜。

一定程度上,反败为胜与积极出庭相互促进。2012年、2013年、2014年、2015年上半年,被告出庭率[6]分别为25%、44%、66%、50%。从年度变化看,出庭率总体呈现上升趋势。

(三)基础规范

所谓基础规范,是指支持一方当事人向另一方当事人主张权利请求的实体法律规范,即据以支持原告诉请的法律规范[7]。该类案件的基础规范为《解释》第二十四条:农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。

另外需要说明的是,农嫁女类案件的判决常常还要援引《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款。即妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或征用补偿费使用及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。但即使不引用上述规范也可依据《解释》第二十四条做出判决,故上述法条是辅助规范而非基础规范。

(四)审理难点

一方面,《解释》第一条第3款规定,集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。即用于分配的土地补偿费数额属村民自治范畴,法律不予干涉。而且,一旦具备成员资格,无论入社时间长短、贡献大小等平等地享有成员权,实践中这一点得到了村集体的普遍遵循:按人头平均分配。上述两点决定了该类案件诉争中的补偿费数额往往是个固定值,法官基于上述权限障碍,一般对分配数额不做调整。

另一方面,基于《解释》第二十四条这一基础规范,承包地征收补偿费用分配权以征地补偿安置方案确定时是否具有村集体经济组织成员资格(以下简称成员资格)为前提,从这个意义上讲,该类案件是包含确认之诉的给付之诉。而确认成员资格是案件的核心和关键,且是否具有成员资格的法律认定结果非此即彼,具有唯一性、排他性。综上,该类案件的争议焦点集中在原告是否具有被告村成员资格,有则全额支持原告诉请,无则全额驳回,不存在部分胜诉、部分败诉的情形。这也是该类案件矛盾尖锐、难以调解的重要原因。

而成员资格是司法解释高度抽象的概念而缺乏可操作性,需要进一步规定具体的认定标准,但《解释》及其他法律、法规并未作出具体规定。不具体的认定标准没法给出稳定的预期,这也是原、被告双方分歧大的症结所在。而且如前所述,该类案件的判决结果胜败分明,使得该类案件的矛盾比较尖锐。特别是受理该类案件的初期,司法实践经验不足,处理难度较大,常使各基层法院陷入两难境地[8]。综上,认定成员资格是该类案件的审理难点。

(五)执行情况

表四 执行情况 (单位:件)

年份

判决数

被告败诉

申请执行(执结)

2012

29

29

29

2013

51

49

27

2014

56

56

54

2015

49

31

31

合计

185

165

141

从图四可以看出,在判决被告败诉的165件案件中,申请执行141件(现已全部执结),约占全部被告败诉案件的85%。从年度变化看,2013年自动履行率相对较高,其他三个年份鲜有自动履行。进入执行程序的案件现已全部顺利执结,在实际执行过程中难度并不大。  

三、对策:一般原则、具体规则与审查重点

如前所述,自《解释》出台以来,法院一直面临集体经济组织成员资格无可操作性认定标准的法律适用困境,但多年审判实践已总结出成员资格认定的一般原则、成员资格取得和丧失的原由、具体规则和司法审查的重点。

司法规则形成的方法主要有两种,一是总结自己法院的审判经验并提炼规则。调研发现,随着审判经验的累积,该类案件的说理越来越充分。二是借鉴其他法院的审判规则,特别是各省高级法院发布的指导意见[9]。该类案件的核心为集体经济组织成员资格认定问题,而这一问题无明显地域差异。在浙江高院未出台相关指导意见的情况下,其他省高院的指导意见对嵊州地区的审判实践便具有现实的参照意义。

(一)成员资格认定的一般原则

集体所有的土地被国家征用后产生安置补偿费,其目的在于保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活。而日常工作和生活经验告诉我们,户籍是确定村民身份(农业或非农业)的主要依据,并随主体情况变化同步更新,对原告身份认定有重要参考价值。

采用目的解释方法,结合日常工作和生活经验,可得出成员资格认定的一般原则:农村集体经济组织成员资格的认定,应当以是否形成较为固定的生产、生活,是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件,并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口,作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。

(二)成员资格的取得与丧失

成员资格的取得以基于出生及婚姻关系最为常见。一是,父母双方均具有本集体经济组织成员资格,或者父母一方具有本集体经济组织成员资格且依法登记为本集体经济组织所在地常住户口,则该父母之子女自出生时起认定取得本集体经济组织成员资格。二是,因合法的婚姻、收养关系,在本集体经济组织所在地生产、生活,并将户口迁入本集体经济组织所在地的人员,认定取得本集体组织成员资格。三是,因国防建设等政策性移民而取得成员资格。

成员资格丧失的原因主要有如下几种:一是,集体经济组织成员死亡,其成员资格自死亡时起丧失。二是,取得其他集体经济组织成员资格的,自取得其他集体经济组织成员资格时起,其原有的集体经济组织成员资格丧失。三是,迁入各区县所辖街道办事处或者区县人民政府驻地镇,转为非农业户口的,自取得非农业户口之日,其原有的集体经济组织成员资格丧失。四是,迁入其他城镇,转为非农业户口,且纳入国家公务员序列或者事业单位编制的,其原有的集体经济组织成员资格丧失。

(三)具体规则及审查重点

1、农嫁女

农嫁女的成员资格应当以是否在配偶对方形成较为固定的生产、生活,是否依赖于对方农村土地作为生活保障为基本判断标准。与上述一般原则相统一,应避免原告“两头占”或“两头空”[10]的权利失衡现象。

(1)农女嫁出后,在男方较为固定生产、生活,并依赖于男方土地作为基本生活保障的,无论其户口是否从原集体经济组织迁出,均应认定具有嫁入地的集体经济组织成员资格;(2)农女嫁出后,户口仍在原集体经济组织,承包地亦未收回,但本人或者与其配偶均外出务工,并未在男方较为固定的生产、生活,应认定具有原集体经济组织成员资格;(3)农女嫁到城镇,户口迁入男方,无论其在娘家生产、生活,还是在城镇生活,只要未纳入国家公务员序列或者事业单位编制(自收自支的事业单位除外)的,应认定具有原集体经济组织成员资格;(4)农女嫁出后,因为离婚,又回原籍居住生活,但户口未迁回,应认定具有嫁入地的集体经济组织成员资格,但在原籍重新分得了承包地的,可以认定为具有原集体经济组织成员资格。入赘男的成员资格可参照确定。

2、大学生

大学生在校学习期间应当认定其具有户口迁出地集体经济组织成员资格。理由是,其户籍的迁出是基于一种学籍管理的需要,并且其生活或学费主要来源于家中的父母或其他成员的供给,所以不宜认定其脱离原集体经济组织。外出就学的农村集体经济组织成员,毕业后在城市形成较为固定的生产生活基本条件,不依赖于农村集体土地之前,不应认定其丧失集体经济组织成员资格。实践中,被告村集体往往以原告参加城镇职工社会保险来证明原告在城市生产生活。应该注意的是,在严格意义上,原告较长时间持续稳定地参加城镇职工医疗保险,才可证明其与城市生产生活联系固定,否则不应认定其集体经济组织成员资格丧失。至于何为较长时间,一般而言,三年及以上持续、稳定地缴纳社保应认定为较长时间。

3、服兵役人员

服兵役人员,应当保留其集体经济组织成员资格。其中任干部的,或者按政策应当进行转业安置的士官,一般应认定其集体经济组织成员资格丧失。义务兵应保留其集体经济组织成员,而任干部的军官一般应认定其成员资格丧失,实践中并无太大争议。争议较大的为介于义务兵和军官之间的各级[11]士官们,该类退伍人员的审查重点为原告经“复员”安置或“转业”安置。若经转业安置的农村退伍士官,应被视为安置在城镇生产、生活,与被告村在生产、生活方面无实质联系且不依赖被告村土地作为生存保障,一般应认定其成员资格丧失。

4、回乡退养人员

将非农业户口迁回原籍,成为农村户口,但不承包经营集体土地,而是以退休工资等其他稳定性收入作为基本生活保障的回乡退养人员,应认定为不具备集体经济组织成员资格。此类案件较少,争议不是很大。

另外,农村集体经济组织成员资格丧失的确认,应当遵循以人为本的原则,在农村集体经济组织成员未改变户籍性质和退出承包地之前,一般不宜认定农村集体经济组织成员资格丧失。

三、目标:规则之治与源头治理

所谓“规则之治”是指以法律规则为中心,通过法官在办理案件的过程中不断回归和确认法律规则,实现规则对人们行为的指引作用以实现规则的统治[12]

(一)形成规则

规则之治的前提是形成规则。通常情况下,立法上有相应的规则可供援引。但如前所述,现行法律、法规、司法解释对集体经济成员资格的认定存在立法空白,且司法不得以“法的规定不具体”为由拒绝裁判,故司法出于办案职责的需要而逐渐形成规则。

在现行法律、法规、司法解释无明确规定的情况下,省高级法院出台指导意见固化规则很有必要。一方面,省高级法院可以全面地了解全省各地各级法院的实践做法,总结出成功的经验做法以指导基层法院的法律适用,这也是高级法院的职能所在。更重要的是高级法院出台的会议纪要、疑难问题解答等文件效力高,可赋予规则更高的权威性。另外,统一全省做法也有利于避免同案不同判,提高规则及其判决的可接受性。省高院民一庭已就该类案件指导性意见的出台展开调研[13],希望能尽快出台。

(二)强化说理

判决理由是法官对判决的正当性进行的解释。强化说理是指判决的理由应得到比较充分的阐释,让当事人、其他村民和社会公众了解和信服,力求做到以理服人。强化判决说理能有效防止当事人因不知事实认定和判决理由的详情而怀疑法官偏袒对方当事人,增强败诉方对判决的可接受性。如前所述,此类自动履行率偏低,更需要通过加强说理来提高判决的可接受性。

鉴于成员资格认定的立法空白,更应强化裁判说理。裁判说理应集中在前述审查重点,特别是基本事实所依据的证据、该基本事实致使原告成员资格丧失的理由。致使原告成员资格丧失的理由应结合认定成员资格的一般原则来论述,该一般原则是案件事实和基础规范的连结点。

(三)落实规则

落实规则是指不断回归和确认规则,是规则之治的核心环节。按照“类似案件类似处理”的原则,在先判决所确立的规则应得到在后判决的遵从。这样可以节省司法资源,一个佐证是2015年上半年,该类案件的平均审理天数已从前3年的52、61、53天降为37天,审判效率有所提升。更重要的是,规则在不断回归和确认中得到彰显,获得权威。

落实规则还要求判决得到执行。首先,如前所述,强化说理有利于增强被告对判决的可接受性,使得被告自动履行成为常态。其次,得不到执行的判决变为一纸空文,损害司法权威,而强制执行是判决权威的重要保障。如前所述,此类案件在执行过程中难度并不大,一旦依照原告申请启动执行程序,应穷尽执行措施尽量执行到位,助推判决权威与自动履行的良性循环。

另外,规则的落实还要求法院引导被告村集体积极出庭应诉、积极举证。被告方不出庭,或者虽然出庭但未围绕审查重点积极举证,不能形成实质抗辩,不利于案件事实的查清,容易造成村集体本可以胜诉的案件败诉。客观上,上述规则因被告无抗辩得不到回归和确认,一定程度上影响判决告示、指引作用的发挥。

(四)告示与指引

法的告示作用是指,法代表国家关于人们应当如何行为的意见和态度,向整个社会传达应当如何行为的信息。判决是法发挥告示作用的重要方式。在承包地征收补偿分配案件中,法院通过判决把国家的意见和态度明朗化。利益各方特别是村集体会通过判决知道哪些分配行为是不符合国家法律规定的。

法的指引作用是指为人们应当如何行为提供指引,设定法律义务,要求人们做出或抑制一定行为。在承包地征收补偿分配案件中,法院通过判决给村集体设定分配义务,有助于抑制其侵害成员权的行为。进一步看,这样可以给村集体分配行为一个明确的指引,哪些主体应该具有集体经济组织成员资格,实现该类纠纷的源头治理。

指引作用有利于提高被告对判决的可接受性。基于判决的既判力及同案同判的原则,在先的判决向当事人提供一个确定的指引,有利于明确败诉方的预期,防止败诉结果对败诉方的突袭,减轻败诉方(多为被告村集体)对判决的抵触情绪,提高判决的可接受性和自动履行率。

另外,指引作用还体现在判决及其所确认的规则对律师等诉讼代理人的指引。以律师为代表的诉讼代理人与法官同属法律共同体,且在长期的诉讼活动中熟谙判决既判力、同案同判等法律规则。结合在先的判决,会对在后判决的结果会有一个稳定的预期,而稳定的预期是消弭争议、化解矛盾的重要前提。在农嫁女案件中,判决的指引作用还体现在农嫁女正当权利的保障有利于转变“嫁出去的女儿泼出去的水”等不当观念,消除侵害出嫁女成员权的思想基础。

结语:

随着审判经验的积累,法院已总结出成员资格认定的一般原则与具体规则。法院可通过强化判决说理、回归和确认规则、强化判决执行,实现该类纠纷的规则之治。在此基础上,发挥在先判决的告示与指引作用,与上述规则之治形成良性循环,以期实现该类纠纷的源头治理。

(主持人:叶见军,课题组成员:舒肖玲、张亚彬、徐烽平、刘凯蓉)



[1] 统计期间为2012年1月1日至2015年6月30日。2015年度上半年

[2] 参见《最高人民法院<民事案件案由规定>理解与适用》(2011年修订版),第113-115页。

[3] 包括撤诉以及按撤诉处理。

[4] 审判实务中的一种习惯叫法。该类系列案的被告一般为某村村委会及其经济合作社,而原告为若干个未得到相应补偿款的该村村民。

[5] 被驳回起诉的原由为被告主体不当或不属于法院受案范围。

[6] 如前,因为该类案件多为系列案,故以开庭次数而非案件数量为基数计算出庭率更为科学。

[7] 参见邹碧华《要件审判九步法》,法律出版社2010年版,第71页。

[8] 参见杭州市余杭区法院课题组 《困境与出路:对农村土地征用补偿费分配纠纷的调查与思考》,载浙江法院内网。

[9] 比如重庆高院已经市财政局、市人力资源与社会保障局、市国土与房屋管理局、市农业委员会等部门同意,印发《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》。

[10] 杭州市余杭区法院课题组《困境与出路:对农村土地征用补偿费分配纠纷的调查与思考》,载http://203.0.64.53/html/content/20060414000001/20070912000008.html(浙江法院内网)

[11]  士官是士兵军衔的一种,实行分级服现役制度。参见《中国人民解放军现役士兵服役条例》(2010年)第八条。

[12] 苏力:《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》,载《北大法律评论》1999年01期,第80页。

[13] 浙江省高级人民法院《关于开展农村土地流转纠纷法律适用问题调研的通知》(浙法明传[2009]39号),http://203.0.64.53/html/content/20090703000008/20090402000002.html(浙江法院内网)



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